拜登新关税：切断中国光伏后路？

　　来源：财经杂志

　　在供应链中断、大宗商品价格和运输成本上涨、国内通货膨胀等背景影响下，市场人士认为此举可能导致太阳能产品价格上涨，从而影响美国的太阳能项目发展和能源政策

　　文 |《财经》特约撰稿人 金焱 发自华盛顿

　　编辑 | 苏琦

　　美国当选总统特朗普发表了一系列关税言论，导致世界各国政府不同程度地感到不安，但拜登政府也紧锣密鼓地在任期还剩不到最后两个月的时间内推进自己的关税日程。

　　美国商务部当地时间11月29日初步裁定，从柬埔寨、马来西亚、泰国和越南的太阳能进口以低于其生产成本的价格在美国不公平地销售，并提议对此征收高达271%的关税。虽然是对四个东南亚国家的进口太阳能征收高关税，但直接受到打击的是中国的光伏企业。

　　拜登政府上任后提出了清洁能源计划。摄/金焱

　　美国翎美投资咨询公司首席合伙人、美国前各州驻华协会会长林新伟对《财经》表示，这一政策推出时他正在中国出差，针对东南亚四国的反倾销税搞得整个行业人仰马翻。这是美国把中国光伏的东南亚退路切断，使得美国光伏全产业链建设几乎变成华山一条道。

　　中国是全球光伏产品制造业的主导者，美国相关产品的进口主要来自泰国、马来西亚、越南，包括中国企业在这些国家设立的工厂。11月29日公布的初步决定标志着美国太阳能电池板制造商的又一次胜利，它为美国制造商对抗海外竞争对手提供了最新政策武器。美国制造商认为这些廉价进口产品损害了自身业务，破坏了美国政府为培育国内供应链而进行的投资。

　　美国商务部此次调查是应美国太阳能制造商联盟贸易委员会4月提交的请愿书，该组织代表的公司包括福思第一太阳能设备公司、韩华新能源有限公司（Hanwha Qcells USA Inc．）和太阳能任务公司（Mission Solar Energy LLC）。此次审查涉及从柬埔寨、马来西亚、泰国和越南进口的晶体硅光伏电池以及用这些电池制造的组件。这些国家是今天美国此类设备的主要进口国。在宣布这一消息近两个月前，美国商务部发布了另一项相关调查的初步结果，称从东南亚进口的太阳能产品不公平地受益于政府援助。为抵制这种行为，这项审查结果设置了最高可达271%的关税。

　　大约12年前，美国对从中国进口的太阳能产品征收过类似关税。美国卫理律师事务所合伙人、这些申诉公司的首席法律顾问蒂姆·布莱特比尔在一份电子邮件声明中表示：“通过这些初步设定的关税，我们距离解决多年来有害的不公平贸易问题和保护美国新太阳能制造及供应链的数十亿美元投资的目标更近了。这些初步设定的税率符合我们对市场状况的预期，也符合这四个国家通过不公平贸易行为破坏美国制造业和就业的情况。”

　　这两项调查引起一些外国制造商和美国国内可再生能源开发商的反对。它们认为关税给在美国运营的现有大型太阳能板制造商带来不公平的优势，同时提高了太阳能发电项目的成本。

　　这两起贸易调查的最终裁决预计将于明年4月做出，初步评估的关税可能会根据调查结果调高、调低或被完全否决。

　　美国政府对华施加光伏关税始于奥巴马政府时期，2011年10月18日，德国SolarWorld美国分公司联合其他六家光伏产品生产商向美国商务部正式提出针对中国光伏产品的反倾销与反补贴税（“双反”）调查申请。次年，美国国际贸易委员会（ITC）认定从中国进口的晶体硅光伏电池及组件实质性损害了美国相关产业，美国将对此类产品征收反倾销和反补贴关税（AD/CVD），税率从34%至47%不等，企业可通过申诉降低税率。2014年12月，美国对中国大陆光伏企业进行二次“双反”调查，并将产地范围从中国大陆扩展到中国台湾地区，封堵了中国企业在第三地（主要为中国台湾）进行深加工、组装，再出口美国，以规避关税的路径。

　　光伏关税对于增强美国本土光伏制造的效果似乎并不显著。全球能源研究公司Rystad Energy在2021年12月的一份报告显示，尽管对中国光伏组件征收的反倾销关税确实打击了来自中国的直接出货量，但它们在减少美国对进口的总体依赖方面并不成功，光伏组件进口量仍在2021年创下新的年度纪录。摄/金焱

　　特朗普时期中国光伏产业受到美国更为严格的制裁。2017年，美国国际贸易委员会（ITC）应本土光伏企业Suniva申请，对全球光伏电池及组件发起“201调查”。美国《1974 年贸易法》201节条款（Global Safeguard Relief Pursuant to Section 201-204 of the Trade Act of 1974）规定，在来自其他国家的进口产品数量激增，以致给国内产业造成严重损害或严重损害威胁时，总统有权采取适当的救济措施以防止或补救损害并便利国内产业进行必要的调整。2018年1月22日，特朗普确认通过201法案（US Section 201）将对光伏电池片组件在既有反倾销与反补贴税率基础上增加201关税，税率30%，为期四年，每年递减5%，每年有2.5GW的进口电池片或组件拥有豁免权。同一年，在没有收到本土光伏企业调查申请的情况下，依据《1974年贸易法》301条款，美国贸易代表可对他国的“不合理或不公正贸易做法”发起调查，并可在调查结束后建议美国总统实施单边制裁。特朗普政府对3250亿元的中国光伏产品征收10%的关税，其中包括光伏组件、逆变器、接线盒和背板，并于2019年5月将关税从10%提高到25%。

　　拜登就任后，基本沿袭了特朗普政府的光伏关税政策。2021年6月，拜登政府推出第一轮光伏制裁，限制从新疆的金属硅生产商合盛硅业股份有限公司（Hoshine Silicon Industry Co．， Ltd．）进口金属硅，理由是美国政府收到该地区存在“强制劳动”的指控。2022年，现任政府将做出决定在多大程度上继承“201和301调查”的关税措施。

　　在美国不断提高中国光伏产品关税的十年后，美国太阳能制造业并未形成预期的竞争优势，行业内部反对声此起彼伏。

　　拜登政府上任后提出了清洁能源计划，加快太阳能部署成为能源结构转型的关键要素。拜登政府最激进的举措之一可能来自能源部内部一项4000亿美元的清洁能源贷款计划。贷款项目办公室（Loan Programs Office）因2022年《通胀削减法案》（Inflation Reduction Act）而获得了极大的推动，该法案为其提供了更多资金，用于向清洁能源企业提供贷款。拜登政府官员担心，特朗普政府可能会停止发放该计划的贷款，该计划在特朗普的第一个任期内基本处于休眠状态。

　　这一政策将对美国的太阳能市场产生重大影响。在供应链中断、大宗商品价格和运输成本上涨、国内通货膨胀等背景影响下，美国太阳能市场并不乐观，分析认为此举可能导致太阳能产品价格上涨，从而影响美国的太阳能项目发展和能源政策。中国国内光伏组件巨头在东南亚四国拥有大量产能。此次裁定，可能导致产能进一步向非洲、中东、欧洲乃至美国转移。需要注意的是，这一裁定目前还是初步的。